“Sistema intercomunale fondamentale per la realizzazione degli interventi previsti dalla SNAI”. Intervista a Carla Cosentino dell’ACT

Pubblicato il
09 Dicembre 2019
Intervista a Carla Cosentino
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“Sistema intercomunale fondamentale per la realizzazione degli interventi previsti dalla SNAI”. Intervista a Carla Cosentino dell’ACT.

L’ultimo miglio da percorrere per le aree che sperimentano la Strategia nazionale aree interne (SNAI) è la sottoscrizione dell’Accordo di programma quadro (APQ) che rappresenta la sintesi dell’intero processo e ripaga gli sforzi compiuti dai comuni coinvolti dando avvio all’attuazione degli interventi. Con l’APQ i territori attraverso il comune capofila, le Regioni e le Amministrazioni centrali assumono impegni vincolanti per realizzare gli obiettivi fissati nelle strategie d’area. E’ il momento della verità in cui l’aderenza tra quanto programmato e ciò che viene dettagliato nell’ Accordo di programma quadro gioca un ruolo fondamentale. Fra le critiche più spesso sollevate dalle aree impegnate nella SNAI è che l’Accordo sia una procedura complessa.” Il problema non è l’APQ cioè lo strumento amministrativo che la legge ha individuato per il passaggio alla fase attuativa, ma la definizione concreta dei progetti. Questo aspetto esiste a prescindere dall’Accordo”.  La precisazione è di Carla Cosentino, dirigente dell’Agenzia per la Coesione Territoriale (ACT), a cui abbiamo rivolto una serie di domande su come procede il percorso verso la realizzazione degli interventi progettati dai territori nelle strategie d’area.

A che punto siamo con l’attuazione? La tabella di marcia è stata rispettata?
Al momento, per le72 aree impegnate in SNAI, le strategie approvate e pervenute all’Agenzia sono 42, scaglionate nel tempo. Le strategie per cui per cui si è potuto sinora sottoscrivere l’APQ sono 24, mentre per quanto riguarda le altre, 8 sono quasi pronte per andare in firma, 5 sono in fase istruttoria avanzata e le altre in istruttoria avviata. Rispetto alla tabella di marcia indicata nelle delibere CIPE che si sono susseguite, il processo è nel complesso in ritardo. Si noti bene che il ritardo non investe solo l’attuazione, non a caso ho parlato di “processo” perché esso parte già dalla definizione della strategia. L’attuazione viene dopo…… Ad oggi, su 72 strategie che dovevano essere approvate ne mancano più di un terzo.

A cosa sono dovuti questi ritardi?
Il processo che porta alla definizione della strategia non è immediato. Necessita di un percorso nell’ambito dell’area basato sull’individuazione di esigenze comuni e imperniato su una forte unità di intenti da parte delle comunità locali; in molti casi implica un salto qualitativo di “mentalità” e la coscienza del fatto che se si vuole garantirne la sopravvivenza è necessario che vi sia la “messa in rete” dei servizi essenziali. Ma è necessario andare ancora oltre…. Occorre progettare uno sviluppo sostenibile passando da un concetto di mera assistenza al sostegno di attività che siano in linea con le vocazioni locali. La sfida importante è che l’economia di questi territori diventi uno dei pilastri del sistema Paese e non sia solo una voce di spesa nel bilancio pubblico. 

Le aree interne sono dislocate in maniera diffusa nel Nord e Sud del Paese, tutte diverse e con le loro peculiarità, ma accomunate da progressivo spopolamento e marginalizzazione. Anche le difficoltà incontrate nelle risposte a questi fenomeni sono simili. “Dal punto di vista culturale, il principale ostacolo è la capacità di fare sistema e guardare oltre l’ammontare delle risorse pubbliche destinate a questi territori.  Da un punto di vista pratico, la capacità di calare nel concreto e progettare gli interventi che le strategie individuano” sono, secondo la Cosentino, gli scogli che frenano l’attuazione.

In che momento interviene l’Agenzia per la Coesione territoriale nell’iter SNAI e con quali strumenti?
L’Agenzia interviene dopo l’approvazione della strategia. Una volta acquisita, contatta la Regione di riferimento e l’Amministrazione comunale capofila, attiva riunioni e incontri per agevolare la predisposizione dell’Accordo di programma quadro. Fornisce, inoltre, supporto e indirizzi per la sua definizione. E’ importante comprendere che l’APQ è uno strumento attuativo che richiede l’individuazione di interventi puntuali, con coperture finanziarie, soggetti attuatori, tempi di realizzazione.  L’Agenzia svolge attività di coordinamento tra le Amministrazioni locali e centrali, in particolare quelle responsabili dei servizi pubblici essenziali (trasporti, salute, istruzione). E’ chiaro che la “sperimentazione” non riguarda solo le realtà locali, ma coinvolge anche le Amministrazioni centrali nelle loro modalità di intervento.

Stabilire con le aree relazioni dirette e ravvicinate facilita l’attuazione?
Direi proprio di sì. Noi abbiamo un contatto diretto con le aree, ci sentiamo praticamente tutti i giorni per qualsiasi forma di supporto. Condividiamo le problematiche che si trovano ad affrontare e ne facciamo tesoro anche per le altre. Tutto questo si basa principalmente sulla condivisione dei problemi e sulla diffusione delle soluzioni. All’inizio di questo percorso, circa tre anni fa, tale metodo ci ha aiutato ad “aggiustare il tiro” e a superare alcune difficoltà e lentezze. Non bisogna dimenticare che la SNAI è una sperimentazione a cui si applicano metodi e strumenti che, nati per altre finalità, devono essere adattati alle nuove esigenze e, alla luce dei fatti, gli strumenti possono anche essere ripensati.

Le aree che si accingono a definire gli APQ spesso esprimono perplessità sulla procedura.
Per comprenderne i meccanismi è importante distinguere le due fasi del processo SNAI: definizione della strategia e attuazione della strategia. Nella prima l’accento è posto soprattutto sulle finalità che si vogliono raggiungere (obiettivi di sviluppo e di attrazione degli investimenti, miglioramento dei servizi essenziali, ecc.) e su cosa deve diventare quell’area nel tempo. In questa fase è molto importante la condivisione e una forte spinta associazionistica tra i comuni. Nella fase attuativa l’attenzione è invece concentrata sul “come” raggiungere quegli obiettivi. Molto più concretamente la strategia deve declinarsi in singoli progetti con un piano dei costi, un cronoprogramma, l’individuazione del soggetto attuatore, la messa a punto di indicatori, la presenza del CUP. L’’APQ segue delle regole precise, è un atto di programmazione negoziata con il quale le Amministrazioni locali, regionali e centrali concordano sulla scelta di quegli interventi e si impegnano, per le rispettive competenze, a collaborare nella realizzazione.

Da più parti, però, si invoca una maggiore semplificazione.
Nel passaggio alla fase attuativa, si sono introdotti nel tempo degli elementi di semplificazione, specie nelle procedure di controllo e trasferimento delle risorse.  Un motivo di lungaggine è dato dal numero delle Amministrazioni che sono chiamate a sottoscrivere l’APQ. Tra Regione, Amministrazione capofila e Amministrazioni centrali, sono nove o a volte dieci i firmatari che non sottoscrivono tutti insieme.  Come previsto dalle norme vigenti la firma è in modalità digitale e ciascuno di essi impiega un certo tempo per apporla. Alcune Amministrazioni trattengono l’atto anche per settimane prima di firmarlo!

In che modo si può velocizzare e rendere più efficace l’attuazione?
E’ fondamentale partire da una buona strategia, che abbia già presente nella sua formulazione la fase di realizzazione. Devo dire che rispetto alle prime approvate, che risalgono a circa tre anni fa, il sistema ha iniziato a camminare su gambe più solide. Anche le Regioni al loro interno hanno strutturato le competenze sulle aree interne e messo a punto procedure per la realizzazione. 

Quanto conta un sistema intercomunale strutturato e coeso per la realizzazione degli interventi?
Conta tantissimo! Si è ormai compreso che tutto il processo si regge su scelte condivise e su un forte spirito di collaborazione tra i comuni. 

E’ possibile estrapolare un modello di governance “ideale” per l’attuazione?
Molto dipende dal contesto. Le realtà locali, come sappiamo, sono molto diversificate. Una governance ideale dovrebbe basarsi su un incisivo ruolo dell’Amministrazione comunale capofila (sulla base di un forte mandato associazionistico) in grado di stabilire un’interlocuzione stabile e continuativa con l’Amministrazione regionale e centrale.